토지공개념의 이해: 공공재로서의 토지 사용과 사유재산권의 조화

토지공개념을 통해 토지의 공공성과 사유재산권의 조화를 이해하고, 한국 및 세계적 맥락에서 그 역사와 현대적 적용을 탐구합니다.

토지공개념의 이해

토지공개념이란?

토지공개념은 토지를 공공재로 본다면 사유재산권을 제한하거나 공공목적으로 유보할 수 있다는 개념입니다. 국가가 모든 토지를 소유하는 토지 국유화와 달리 사유재산권을 소유해야 한다는 점에서 차이가 있습니다. 즉, 토지의 사유재산권은 인정되지만 공공용으로 사용하고자 하는 목적을 달성하기 위해 용도에 특정한 제한을 가한다는 생각입니다. 토지공개념은 19세기에 미국의 경제학자 헨리 조지에 의해 처음 제시되었고, 이후 조세나 권한 제한 등 다양한 방식으로 시행되었습니다. 우리나라에서는 1976년부터 토지공개념이라는 용어가 정책적으로 논의되기 시작했고, 1987년 개정 헌법에 그 근거가 담겼습니다. 해방 이후 농지개혁법에 토지공개념이 반영된 이후였습니다.

토지공개념의 역사

토지공개념과 달리 고대의 토지소유권은 왕과 같은 봉건적 토지소유자가 조세납부제도의 대가로 사용한 것으로 이해하는 것이 일반적이었습니다. 토지사유화가 이미 구체화되고 있는 상황에서 토지이용의 공공성이 제기되었기 때문에 토지공개념이 제기된 것입니다. 18세기말 미국의 건국과 함께 지방분권과 조세제도로 시작된 현재의 토지공개념 논쟁은 대체로 미국의 경제학자 헨리 조지가 중심이라고 할 수 있습니다. 그는 토지는 사회에 집단적인 용도로 주어지기 때문에 사회의 이익을 위해 토지를 고려하고 사용하는 토지 소유자는 토지 사용료를 지불해야 한다고 주장했습니다. 그는 자신의 저서 "진보와 빈곤"(1879)에서 토지의 이익을 사적인 목적이 아닌 공공의 목적으로 사용하기 위해서는 토지를 세금으로 내야 한다고 주장합니다. 토지는 유한하고 불변하는 자산이라는 점을 고려하여 토지 사용으로 얻은 이익의 일부를 공공이 받아야 한다고 주장했습니다. 토지공개념은 국가에 따라 다양한 방식으로 법에 반영되기 시작했습니다. 주택공개념이 보편화된 유럽에서는 주택공개념을 강화하기 위해 정부 소유의 임대주택 비율이 높아졌습니다. 싱가포르는 가구당 2채 이상의 주택 소유를 사실상 금지하고 있으며 사유재산권 전통이 강한 미국도 주택 양도차익에 대해 일정한 한도를 두고 그 이상의 높은 세금으로 수익을 돌려주는 과세유예제도를 시행하고 있습니다. 핀란드의 모든 공공토지는 공공토지임대법에 의해 관리되고 있으며, 주거용 토지는 최장 30년, 농업용 토지는 최장 15년간 임대되고 있습니다. 토지공개념을 적극적으로 시행하고 있는 국가로는 네덜란드, 스웨덴, 핀란드 등이 있습니다.

한국의 토지공개념

우리나라에서는 1950년 3월부터 시행된 "농지개혁법"이 토지공개념에서 출발했다고 볼 수 있습니다. 1인 가구가 소유할 수 있는 농지의 수를 제한하고, 소수의 토지소유자가 대량의 토지를 소유하여 소작농이 임대할 수 있도록 하고, 과도한 소작료를 징수함으로써 실질적인 농민이 빈곤에서 벗어나지 못하는 상황을 전환하고자 했습니다. 이 법은 1960년 개정을 거쳐 1996년 대안법안으로 "농지법"이 제정되면서 폐지되었습니다. 그럼에도 불구하고 "농지법"에도 토지공개념이 포함되어 있어 토지의 용도에 맞게 권리의 사용을 제한할 필요성이 있음을 보여주고 있습니다. 1976년 당시 건설부 장관(현 국토교통부)은 "토지를 절대적 사유재산으로 인정하기 어려운 우리나라의 상황에 비추어 토지공개념을 도입할 필요가 있다"라고 선언했습니다. 이 발표는 "토지공개념"이 정부 정책에 반영되는 시작을 알렸습니다. 제6공화국은 부동산 투기를 종식시키기 위한 노력으로 국민의 토지 소유, 개발, 용도, 처분에 법적 제한을 가할 수 있는 권한을 가진 토지공개념의 입법을 추진했습니다. 1987년 개정 헌법, 구체적으로 제23조 제2항, 제3항, 제122조는 토지공개념을 포함하는 것으로 해석됩니다. 1988년 정부는 토지공개념을 바탕으로 토지제도를 근본적으로 개혁하기로 결정하고 토지공개념연구위원회를 구성하여 토지공개념 도입을 검토했습니다. 정부는 부동산 가격의 급격한 상승에 대비한 부동산 종합대책을 발표했습니다. 당시 정부가 토지공개념 도입이 불가피하다고 결론 내린 이유는 네 가지입니다. 도시화와 산업화에 따른 토지 수요의 급격한 증가에 비해 토지 공급이 제한되어 주택 등 건축에 사용할 수 있는 1인당 평균 토지량은 점차 감소하고 있습니다. 또한 토지 가격의 과도한 상승은 소득 불평등을 심화시키고 공공사업 비용을 증가시키며 인플레이션의 불안정성을 증가시킵니다. 토지 개발로 인한 인식의 급격한 상승은 개발 이익을 발생시킵니다. 이는 토지 소유자 개인의 사익을 점점 더 증가시키고 있습니다. 마지막으로, 법인은 개인의 토지가 적어 소수에 집중되어 있고, 초과 토지를 소유하고 있습니다. 토지공개념 연구위원회는 1989년 4월 토지공개념 확대를 위한 국민대토론회를 조직하고 개최하였습니다. 그 결과 1989년 정기국회에서는 토지초과이득세법, 개발이익환수법, 주택소유제한법 등 3개 법안이 통과되었습니다. 토지는 공공성과 사적성을 동시에 가지고 있기 때문에 토지공개념은 공익성을 최우선으로 하여 토지소유를 제한하고, 토지거래를 규제하여 실수요자의 토지소유를 촉진하며, 개발이익을 불로소득으로 환수하고, 기업의 과도한 토지소유를 억제하여 토지이용의 효율성을 제고하기 위한 목적으로 도입되었습니다. 2018년 3월 대통령이 발의할 예정이었던 개헌안에 토지공개념의 내용이 명시되었습니다. "토지의 공공성과 합리적 이용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한이나 의무를 부과할 수 있다"라고 명시했습니다. 그러나 부동산 가격의 불안이 지속되고 비정상적인 급등세가 지속되자 2018년 9월 13일 정부는 종합부동산세 과세구간을 확대하고 세율을 대폭 인상하는 등의 부동산 대책을 발표했습니다. 또한 토지공개념 등 종합부동산 정책을 지속적으로 모색하겠다고 선언했습니다.

결론

토지공개념은 토지의 공공성을 인정하면서 공익성을 증진하기 위해 사유재산권을 제한하는 정책적 접근을 의미합니다. 토지는 개인적으로 소유할 수 있는 것에 그치는 것이 아니라 국가와 사회 전반의 이익을 위해 감각적으로 사용되어야 하는 자원이라는 생각입니다. 우리나라를 포함한 여러 나라에서는 토지가격의 급격한 상승을 늦추고 도시화와 산업화로 인한 토지 수급의 불균형을 해소함으로써 토지공개념을 통해 소득불평등을 줄이고자 했습니다. 역사적으로 토지공개의 목표는 토지의 공평한 분배와 공공의 목적을 강조하면서 토지개발에 따른 이익을 공평하게 반환하는 것이었습니다. 이러한 생각은 여러 입법 발의와 정책을 통해 실현되었습니다. 이를 통해 토지이용의 극대화, 사회 경제적 형평성 제고, 부동산에 대한 시장 안정화 지원 등을 목표로 하고 있습니다. 요약하면, 현대사회에서 토지에 대한 공공개념은 입법적으로나 정책적으로나 토지자원을 효율적으로 관리하고 공평하게 이용하기 위한 중요한 수단으로 발전해 왔습니다. 이 개념은 향후 공공기반시설 개발, 환경보전, 도시계획 등 다양한 분야에서 중요한 역할을 할 것입니다. 따라서 지속적인 실천과 개선을 통해 국민의 이익에 더 부합하는 방향으로 개발되어야 합니다.

토지공개념